Sanção da Lei Federal 11.455/07, que estabelece um marco regulatório para o setor de saneamento brasileiro, traz otimismo às organizações representativas e à iniciativa privada, além de um orçamento previsto de R$ 40 bilhões.

Aguardada há 20 anos, foi sancionada, no dia 17 de janeiro, com 15 vetos presidenciais, a Lei Federal 11.455, que estabelece um marco regulatório para o setor de saneamento brasileiro.

Além da nova lei, que define as diretrizes nacionais para o setor, também foi assinada, na ocasião, a Lei dos Consórcios Públicos (Nº 11.107/05), que prevê a prática da gestão associada de serviços de saneamento básico por meio de ações conjuntas de municípios entre si, com ou sem a participação do Estado e da União.

O setor foi contemplado, ainda, com uma previsão orçamentária de R$ 40 bilhões proveniente do Programa de Aceleração Econômica (PAC), que promete garantir, até 2010, melhorias em saneamento ambiental incluindo água, esgoto, resíduos sólidos, drenagem, projetos e a reestruturação da prestação dos serviços.

Em clima de otimismo, as organizações representativas possuem grande responsabilidade sobre as conquistas já que, há anos, promovem discussões e sugerem alternativas em prol do setor de saneamento, reconhecido como estratégico para o desenvolvimento econômico, de fundamental importância para o ambiente e, sobretudo, necessário para a saúde e bem estar da população.

Para Paulo Ruy Valim Carnelli, presidente da Associação das Empresas de Saneamento Básico Estaduais (Aesbe), se é seguro afirmar que a lei foi promulgada com atraso – depois de quase duas décadas de análises, discussões baseadas em propostas e formas de institucionalização –, também é lícito dizer que só agora foi possível criar um consenso para promulgá-la. “A insegurança jurídica dos contratos e as dificuldades para a ampliação da participação privada no setor, principalmente na atração de novas fontes de financiamentos, sempre foram os aspectos mais visíveis deste cenário, que apresentou ao público baixos índices de atendimento e de um considerável passivo ambiental a ser equacionado”, acredita o dirigente da entidade civil sem fins lucrativos que, em atividade desde 1985, é constituída por 24 Companhias Estaduais de Saneamento Básico, responsáveis pelo atendimento a 103 milhões de pessoas com abastecimento de água, em 3919 municípios. Também presta serviços de esgotamento sanitário a 45 milhões de pessoas, em 893 municípios.

Apesar do otimismo, Carnelli preferia uma lei menos complexa, que deixasse a elaboração de leis e regulamentos complementares sob responsabilidade dos estados e municípios, em função de suas especificidades locais. “A Lei 11.455/07 é cheia de detalhes e a sua abrangência nacional fará com que diversos serviços de saneamento tenham dificuldades para cumprir os seus dispositivos, em curto prazo. Contudo, sem dúvida devemos comemorar o fato de o setor poder se orientar por um dispositivo legal, capaz de incitar a adaptação de todos a essa nova situação”, diz.

Também confiante, o engenheiro civil Silvano Silvério da Costa, que preside, pelo segundo mandato consecutivo, a Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento (Assemae), relata não se lembrar de perspectivas tão positivas para o saneamento como as que compõem o atual momento político-institucional. Explica que com a nova lei, o saneamento básico passa a ser compreendido de forma ampla e integral, como um conjunto de atividades e componentes dos serviços de abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo dos resíduos sólidos e de águas pluviais e, como um serviço articulado com as políticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitação, de combate à pobreza e de sua erradicação, de proteção ambiental, de promoção da saúde e outras de interesse social, voltadas para a melhoria da qualidade de vida. “De maneira harmônica com a Lei de Consórcios e Convênios, recentemente regulamentada, a Lei 11.445/07 cria instrumentos para que os entes federados possam exercer uma gestão associada”, relata o profissional, destacando que no planejamento são identificados os maiores desafios aos prestadores de serviços de saneamento. “Teremos de aprender a praticar planos municipais e regionais, integrando os diversos serviços públicos que compõem o saneamento básico e de maneira participativa, escutando a população, que recebe esses serviços”, diz, ao elucidar que existem práticas de planos municipais elaborados de forma participativa, que devem ser difundidos entre os gestores de serviços municipais de saneamento. E, com base nesse preceito, garante que a Assemae, sociedade civil, sem fins lucrativos, fundada em 1984 e organizada em diretorias regionais, vai realizar diversas oficinas de capacitação para que esta cultura seja incorporada aos serviços. A entidade reúne quase dois mil municípios brasileiros que administram de forma direta e pública os serviços de abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem pluvial, resíduos sólidos e controle de vetores.

Lacunas e arestas
A Lei de Saneamento traz avanços consideráveis para a institucionalização do setor, mas não contempla todos os aspectos que as entidades consideram fundamentais para a organização da prestação de serviços de saneamento, capaz de garantir a universalização dos serviços.

Para Carnelli, da Aesbe, a lei ficou de difícil aplicabilidade, na sua totalidade, principalmente para os municípios menores. “Ela deveria ser mais geral e centrada nas diretrizes da política, deixando para que estados e municípios fizessem as restrições que melhor se adequassem às suas condições”, relata, ao expor também que os vetos federais foram uma surpresa negativa, já que o texto, aprovado no Congresso, foi objeto de um amplo acordo firmado entre o executivo, o legislativo e as entidades do setor. E destaca a retração dos investimentos com recursos próprios das companhias estaduais, em função da alta incidência tributária. “Somente o veto ao dispositivo relativo ao Cofins e PIS/Pasep significa um custo adicional anual de R$ 1,4 bilhão para as companhias de saneamento”, comenta ao garantir que o governo acenava que o incentivo tributário do Cofins e PIS/Pasep seria todo compensado em medida provisória futura, o que ocorreu só em pequena parte, com a promulgação da MP 351.

Contundente, Carnelli também lamenta o veto ao dispositivo que tinha como premissa isentar a cobrança pelo uso do subsolo e das faixas de domínio de rodovias pela passagem de adutoras. “Isso pode gerar uma bola de neve incontrolável de novos custos para os operadores e prejudicar a população para beneficiar os usuários de automóveis que transitam por essas vias”. O dirigente menciona, ainda, o veto de natureza regulatória e institucional ao dispositivo que declarava a possibilidade de os serviços de saneamento serem considerados funções públicas de interesse comum, por lei estadual complementar, exatamente da forma preconizada na Constituição. “Há um entendimento geral de que esse veto pode prejudicar a aplicação da lei, criando dificuldades para o melhor entendimento entre estados e municípios”, expõe.

Costa, da Assemae também lamenta considerações da lei, como a possibilidade de as entidades de defesa do consumidor revisarem a questão do corte de água por falta de pagamento. “O texto final da lei permite interpretações de que o corte é permitido, bastando avisar com antecedência, até mesmo em se tratando de consumidores de baixa renda, hospitais e escolas”, elucida, ao discordar também da idéia de que os investimentos sejam transformados em créditos a serem recuperados por meio da exploração dos próprios serviços de saneamento ou dedutíveis do pagamento de Cofins e PIS/Pasep.

Além dos vetos, são lamentadas pelo dirigente da Assemae algumas lacunas como a questão da titularidade dos serviços de saneamento que, segundo Costa, está sob julgamento do Supremo Tribunal Federal. “Os municípios prestam serviço de interesse local e, por isso, deveriam ter o direito à titularidade. No momento, possuem vitória parcial, já que três ministros do Supremo proferiram voto favorável à autonomia do poder local, mesmo em regiões metropolitanas, microrregiões e aglomerados urbanos”.

No entanto, Costa comenta que a principal falha da lei é a falta de previsão de regras de transição para a entrada em vigor de alguns dispositivos da lei. “Nas versões discutidas anteriormente, havia escalonamento, por exemplo, para a elaboração de planos, para a implementação da regulação e o estabelecimento do ente regulador, em função das dificuldades que diversos estados e municípios encontraram para a implantação desses dispositivos. Assim, para a Assemae, ainda não está clara a questão que envolve os prazos de renovação dos contratos que estão expirando após a entrada em vigor da lei”.

Prejuízos difíceis de mensurar
Sem legislação desde a extinção, em 1986, do Banco Nacional da Habitação (BNH), que respondia pela gestão de saneamento do País, por meio do Plano Nacional de Saneamento (Planasa), o Brasil registrou, sem sucesso, diversas tentativas que visavam garantir um arcabouço legal ao setor. Vários projetos de lei, como o PL 199/1990, o PL 266/1996, o PL 1444/2000 tramitaram no Congresso e, apesar de não terem sido aprovados, tiveram grande importância nesse processo de construção coletiva, ao propiciarem a mobilização dos diversos atores do setor na discussão e análise da questão, buscando formar consensos ou alternativas possíveis para o saneamento.

A demora na aprovação da Lei 11.445/07 resultou em prejuízos de difícil mensuração. Na opinião de Carnelli, da Aesbe, deve ser considerada que a estrutura do setor de saneamento no Brasil, baseada em entes eminentemente públicos, com baixa regulação, fontes limitadas de financiamento, contingenciamento ao acesso aos recursos e pouca participação da iniciativa privada, impede os avanços do setor. Mas acredita que uma parcela considerável do grande passivo ambiental – constituído pela ausência de redes e tratamento de esgotos sanitários –, poderia ser creditada à falta de instrumentos institucionais e regulatórios do setor. “Se considerarmos que o saneamento básico é um serviço público de caráter essencial, prestado em regime de monopólio, uma regulação eficiente é fundamental para o seu desenvolvimento”, diz o dirigente ao elucidar, com cautela, que a questão deverá ser avaliada ao longo do tempo, tendo em vista que as companhias de saneamento sempre ficaram submetidas a uma regulação parcial, envolvendo normas de entes federais como a estabelecida para a potabilidade da água.

As companhias também foram reguladas pelos contratos de concessão, em menor abrangência e por um conjunto complexo de normativos gerais como: padronização técnica e metrologia, proteção aos consumidores, ambiente, saúde pública, licitação, entre outras. “Esse regramento, entretanto, foi insuficiente e não possibilitou um maior avanço na melhoria da gestão dos serviços, não criou um ambiente propício para o aporte do capital privado em investimentos no setor e, principalmente, incitou municípios a retomarem os seus serviços sem ressarcir os prestadores pelos investimentos realizados e ainda não amortizados.”

Desdobramentos e possibilidades
Considerando que a lei não cria novas fontes de financiamentos ou orçamentárias e que a ampliação dos serviços se faz com a inversão de altas somas de recursos financeiros, Carnelli, da Aesbe, diz ser difícil prever a redução do déficit do saneamento em razão da nova legislação. No entanto, não questiona sua importância na erradicação do déficit, já que a lei cria condições favoráveis para os investidores, segurança jurídica para os contratos de concessão e se apresenta como uma regulação mais eficiente, que possibilita a melhoria da gestão e a prestação dos serviços com maior qualidade. “Esses mecanismos, aliados a um cenário macroeconômico propício, como o que estamos passando, ampliará a agenda do setor para outros temas igualmente importantes como redução da carga tributária, transferência para investimentos e discussão da inclusão de empresas de saneamento saudáveis no leque das estatais não dependentes e, portanto, fora do cálculo do déficit público”, opina.

O dirigente da Aesbe não se ilude, porém, com os desafios impostos ao setor, pois se por um lado é preciso aumentar o volume de investimentos, por outro, a capacidade de geração de caixa das empresas para investimentos por meio de recursos próprios e para alavancar financiamentos é bastante reduzida. “Já vivenciamos um processo de aumento de eficiência, marcado pela redução real de custos e o aumento da produtividade. Contudo, essa relação de sucesso não será suficiente para atender a demanda”, enfatiza, ao explicar que a equação que envolve o aumento das receitas em prol do atendimento de populações e regiões mais pobres e para o tratamento de esgotos sanitários deve estar acompanhada pelo aumento da disponibilidade de recursos fiscais. “Não será possível financiar todos os investimentos apenas baseados nas tarifas. Nenhum país do mundo conseguiu atender suas demandas em saneamento apenas com base nas tarifas”, profere ao destacar, também, que a situação econômica e financeira dessas empresas está vinculada a outros aspectos da economia. “Nos últimos anos, as receitas das empresas têm crescido abaixo das taxas de inflação e em percentuais inferiores ao aumento do número de usuários. Hoje, as tarifas dos serviços de água e esgotos são as mais baixas entre todos os demais serviços domiciliares, como energia, telefonia e gás, embora seja o mais essencial dos serviços. A conta média mensal residencial de água e esgoto é 1/3 da de energia elétrica e ¼ da de telefonia (fixa e móvel)”, calcula.

Carnelli comenta ainda que, tendo em vista que as principais dificuldades de atendimento estão nas regiões com maior déficit (Norte e Nordeste) – justamente onde a capacidade de pagamento é menor e o custo per capita de investimentos é maior –, é fácil perceber que a lei deverá vir acompanhada de outras medidas de caráter econômico-financeiro para garantir a universalização dos serviços.

Mais otimista, Costa, da Assemae, entende que a nova lei não trata da alocação explícita de recursos para o setor, mas cria instrumentos e diretrizes fundamentais para um ambiente estável, que irá induzir aos prestadores a prática da gestão dos serviços de forma plena. O profissional também acredita que os investimentos se darão a partir de serviços sustentáveis garantidos via receita tarifária.

Contudo concorda que, isoladamente, a Lei de Saneamento contribui para reverter um problema histórico, mas não eliminá-lo. “É preciso contextualizá-la com outras iniciativas relevantes como a Lei de Consórcios para que, juntas, reorientem a volta dos investimentos no setor de saneamento. Afinal, praticar a gestão associada de serviços de saneamento básico pode viabilizar várias ações conjuntas de municípios entre si, com ou sem a participação do Estado e da União”, elucida, ao retratar que a Assemae tem participado de iniciativas para fomentar a formação de consórcios e diversos estados brasileiros. “Queremos criar a possibilidade de juntar pequenos e médios municípios para permitir que seja feito em conjunto o que não é possível fazer sozinho. Será possível viabilizar os projetos, planos, compras em escala, controle de qualidade da água e diversas outras ações que compõem a gestão associada de serviços. Até mesmo a regulação e a fiscalização, por que não?”, questiona.

Cronograma atrasado
Faz parte do novo momento de expectativas que envolvem o saneamento brasileiro o Programa de Aceleração Econômica (PAC), que prevê investimento de R$ 40 bilhões em saneamento ambiental nos próximos quatro anos, incluindo água, esgoto, resíduos sólidos, drenagem, projetos e a reestruturação da prestação dos serviços.

O valor é a soma dos recursos da União, ou geridos pela União, dos investimentos do setor privado e das contrapartidas de estados, municípios e prestadores de serviços em geral. “É possível perceber que vivemos uma conjuntura de dinheiro disponível para o setor e esses recursos terão forte impacto sobre toda a sociedade brasileira. Os recursos do PAC certamente serão transformados em importantes obras para a população, mas serão insuficientes para garantir a universalização do saneamento no País. Para alcançar esse objetivo, o setor precisa de investimentos da ordem de R$ 178 bilhões, ao longo de 20 anos”, assegura Costa, da Assemae.

Para Carnelli, da Aesbe, mesmo sendo um programa de curto prazo, cujos recursos não são suficientes para a universalização dos serviços até 2024 – quando o Brasil apresentará os resultados de suas ações relacionadas ao saneamento, voltadas para o cumprimento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, estabelecidos pela Organização das Nações Unidas (ONU) – a ampliação dos recursos de financiamento e de subvenções orçamentárias alocadas ao saneamento por meio do PAC são muito importantes para o setor. No entanto, alerta: já transcorreram quase seis meses do anúncio do programa e os projetos do saneamento sequer foram selecionados. “Nessas condições, o cronograma de desembolso para 2007 está prejudicado e não estaríamos errando em afirmar que os investimentos só começarão a serem implementados em 2008”.

Costa, da Assemae assinala, no entanto, ser fundamental diagnosticar o aumento da participação dos municípios atendidos por serviços municipais na distribuição dos recursos do FGTS/FAT, nos últimos anos. Se antes os recursos eram utilizados majoritariamente pelas Companhias Estaduais, hoje, pelo menos 50% destes recursos são compartilhados com municípios autônomos. Por trás desta realidade estão os esforços dos municípios em acessar tais recursos e a transparência nos critérios para concorrer às Consultas Públicas, dignas também de elogios ao Governo Federal.

Diante das perspectivas do volume de recursos a ser disponibilizado pelo PAC, a entidade se prepara para criar nos serviços municipais carteira de projetos que permitam a estes serviços concorrer aos recursos.

O lado da iniciativa privada
Antiga reivindicação do setor privado, que buscava promover segurança aos contratos e permitir novos investimentos, a nova Lei de Saneamento também é bastante comemorada pelo setor privado.

De acordo com Carlos Henrique da Cruz Lima, presidente da Associação Brasileira das Concessionárias Privadas de Serviços Públicos de Água e Esgoto (Abcon) –fundada em 1996, congrega 55 empresas privadas localizadas em onze estados da União –, as empresas privadas de saneamento sofrem há 12 anos com a falta de uma regulação. “A lei é imprescindível em termos de ferramenta de gestão. Algumas questões que pairavam nos tribunais por falta de regulação foram contempladas na legislação. Pode ou não cortar os serviços do inadimplente? A tarifa mínima existe ou não? Tarifa progressiva é legal ou ilegal? Tratamento de esgoto seria cobrado por taxa ou tarifa?”, questiona o dirigente da entidade, que garante atendimento pela iniciativa privada a 210 cidades do País ou 9,5 milhões de brasileiros, o que representa 7% do mercado e, com a Lei, pode chegar a 30% nos próximos dez anos.

“É importante dar os mecanismos gerenciais para quem quer investir”, ressalta Lima, ao elogiar também o estabelecimento de regras de entrada, permanência e saída das concessionárias de uma determinada localidade. “Existe uma visão distorcida de que por operar em um determinado município, a concessionária é proprietária da estação de tratamento, redes de esgoto e água. No entanto, nada disso pertence às empresas. A única coisa que as concessionárias têm é um contrato, que tem início, meio, fim e, quando termina, existem regras para sair. A lei é um carimbo para que isso seja respeitado”, diz, ao explicar que a nova lei cria uma regra que determina que ao término dos contratos, sejam apurados quais investimentos foram feitos pela empresa e quais deles não foram amortizados. Feito isso, o poder concedente paga os investimentos que não amortizou conforme o contrato.

O lado negativo da Lei, na opinião de Lima, também envolve o artigo 54, que previa a utilização de investimentos como créditos para o pagamento de PIS e Cofins. “Pagamos hoje 9,35% de PIS e Cofins e o Projeto de Lei dizia, na prática, que as empresas teriam de pagar os 3,65% obrigatoriamente, mas a diferença até 9,35% poderia ser amortizada em investimentos. No entanto, no momento em que o governo quer elevar os investimentos em infra-estrutura para mais de 5% do PIB, esse tipo de veto vai na contramão”, assinala.

Ainda segundo o dirigente da Abcon, o segmento está amadurecendo e, por isso, já entende que apenas a união dos esforços entre público e privado mudará os índices de saneamento básico do Brasil. “O mercado é grande e carente de investimentos e as empresas eficientes e qualificadas terão espaço, sendo elas geridas pelo setor público ou privado”, aposta, ao ilustrar que a demora da Lei Regulatória causou uma estagnação no mercado privado, pois sem regras claras para o setor as empresas estrangeiras foram, aos poucos, se retirando desse mercado, como é o exemplo da Thames Water (Inglesa), SUEZ (francesa), e recentemente Águas de Portugal. Os grupos nacionais permaneceram e tendem a investir mais no setor, agora, com a segurança da nova lei. Além das tradicionais empresas de engenharia que operam os serviços, mais recentemente, outros grupos empresariais demonstraram interesse em investir no setor, caso do Grupo Bertim (frigorífico) e Branco Peres (agrobusiness).

Mesmo sem regras claras, Lima revela que a gestão privada vinha apresentando resultados altamente positivos, por meio de seus índices de produtividade, gestão e tecnologia. “Para exemplificar, posso citar o exemplo da média da perda de água brasileira – 40% – e de Águas de Limeira, primeira empresa concedida para a iniciativa privada em 1995, que apresenta um índice de perdas de 17%. Isso significa respeito ao ambiente e ao bolso do usuário, uma vez que essas perdas certamente eram pagas por altas tarifas”.

De maneira geral, no caso das concessões privadas, todos os contratos prevêem a redução do déficit dos serviços entre o 10º e o 15º ano das concessões, e por estarem estabelecidas em contratos, com ou sem uma legislação específica, as metas pactuadas deverão ser cumpridas. O que a nova lei permitirá, evidentemente, será a estabilidade das relações entre as concessionárias e os poderes concedentes, que durante os 30 anos de contrato se renovam a cada quatro anos, ou seja, perante quase oito prefeitos diferentes, caso não haja reeleição. “Numa visão muito realista, acreditamos que não será um arcabouço legal e regulatório que resolverá o grande déficit dos serviços de saneamento no Brasil. O País exige muito mais das políticas públicas dirigidas ao saneamento, da modernização das empresas prestadoras de serviços, da eficiência de gestão, da não ingerência política nesse setor e da abertura para novos modelos de organização dos serviços, aí inclusa a parceria com o setor privado. Caso contrário, não será nem em 60 anos que os déficits serão reduzidos. E o Brasil tem pressa”, profere Lima, ao ilustrar também que as novas regras, apesar de não terem sido definidas com vistas a uma política de “desestatização do setor”, certamente beneficiarão mais as operadoras privadas que as empresas públicas. “A empresa privada já estava submetida a exigências como regulação, planejamento, metas contratuais, participação da sociedade, audiências públicas, leis municipais autorizativas, etc”.